Questão de Direito Administrativo — Utilização dos bens públicos — VUNESP 2021

Utilização dos bens públicos: autorização, permissão, concessão de uso e concessão de direito real de uso

Gabarito: letra E. A autorização de uso é, de fato, ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual a Administração consente que o particular exerça determinada atividade individual incidente sobre bem público — conceito que a alternativa E reproduz com precisão. As demais alternativas contêm erros conceituais: a autorização e a permissão conferem direitos oponíveis a terceiros; a permissão é precária e revogável; a concessão de uso é contrato que atribui utilização exclusiva (não não exclusiva); e a concessão de direito real de uso é contrato, não ato unilateral, e pode ser gratuita.

O tema é o uso privativo de bens públicos, que se dá por meio de títulos jurídicos individuais que conferem ao particular a utilização com exclusividade de parcela do bem. Os principais instrumentos públicos são a autorização, a permissão e a concessão de uso, além da concessão de direito real de uso. A distinção central está na natureza jurídica: autorização e permissão são atos administrativos unilaterais e precários; concessão de uso e concessão de direito real de uso são contratos administrativos, estáveis e com prazo determinado. A banca explora exatamente essa fronteira, trocando características entre os institutos.

A autorização de uso é o ato pelo qual a Administração consente, a título precário, que o particular utilize bem público com exclusividade, no interesse predominante do particular. É discricionária, pode ser gratuita ou onerosa, e pode ser revogada a qualquer tempo, sem indenização, salvo se outorgada com prazo ou condicionada. A permissão de uso, por sua vez, é ato unilateral, discricionário e precário, mas conferido para fins de interesse público, como a instalação de banca de jornal em via pública. A concessão de uso é contrato administrativo que atribui utilização privativa e exclusiva do bem, conforme sua destinação, com prazo determinado e estabilidade relativa. A concessão de direito real de uso é contrato pelo qual a Administração transfere o uso de bem público como direito real resolúvel, podendo ser gratuita ou onerosa, com finalidade de regularização fundiária, urbanização, industrialização, entre outras.

A pegadinha da questão está em inverter as características: a alternativa C diz que a concessão de uso é "não exclusiva", quando na verdade é exclusiva; a alternativa D diz que a concessão de direito real de uso é "ato unilateral" e "necessariamente remunerado", quando é contrato e pode ser gratuito; a alternativa B nega a precariedade da permissão; e a alternativa A nega que autorização e permissão gerem direitos oponíveis a terceiros. A alternativa E é a única que descreve corretamente a autorização de uso.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A autorização de uso e a permissão de uso conferem direitos ao outorgado, inclusive oponíveis a terceiros. O particular que recebe a autorização ou a permissão tem o direito de utilizar o bem com exclusividade, e esse direito pode ser oposto a terceiros que tentem interferir no uso. O que é precário é o vínculo com a Administração, que pode revogar o ato a qualquer tempo, mas isso não elimina a oponibilidade a terceiros. A alternativa erra ao afirmar que não há direitos contra terceiros.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A permissão de uso é ato precário e, portanto, pode ser revogada a qualquer tempo pela Administração, por motivo de interesse público, sem que isso configure violação a direitos dos particulares. A precariedade é característica inerente à permissão. A alternativa inverte a regra, afirmando que não pode ser revogada, o que contraria a natureza do instituto.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A concessão de uso é contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva (privativa) de um bem de seu domínio a particular, para que o explore segundo sua destinação. A alternativa troca "exclusiva" por "não exclusiva", invertendo o sentido. A exclusividade é justamente o que caracteriza o uso privativo, diferenciando-o do uso comum.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A concessão de direito real de uso é contrato administrativo, não ato unilateral, pelo qual a Administração transfere o uso de terreno público a particular, como direito real resolúvel, podendo ser gratuita ou onerosa, por tempo certo ou indeterminado. A alternativa erra ao dizer que é ato unilateral e que é "necessariamente remunerado". A onerosidade não é requisito essencial; pode haver concessão gratuita, especialmente em casos de interesse social.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A autorização de uso é, de fato, ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual a Administração consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem público. É conferida no interesse predominante do particular, pode ser gratuita ou onerosa, e pode ser revogada a qualquer tempo, sem indenização, salvo se outorgada com prazo ou condicionada. A alternativa reproduz com exatidão o conceito doutrinário.

Gabarito: letra E.