Questão de Direito Administrativo — Convênios Administrativos — VUNESP 2024

Convênios administrativos: natureza jurídica e características

Gabarito: letra C. O convênio administrativo é um acordo de vontades entre entidades públicas ou entre estas e entidades privadas sem fins lucrativos, com interesses convergentes (comunhão de interesses) para a consecução de objetivos comuns — e, por isso, não admite cláusula de permanência obrigatória, pois a liberdade de ingresso e retirada dos partícipes é traço característico dessa cooperação associativa. Essa é a distinção nuclear que separa o convênio do contrato administrativo, em que há interesses contrapostos e verticalidade.

O convênio é um dos instrumentos de que a Administração Pública dispõe para associar-se a outras entidades, públicas ou privadas, em regime de mútua cooperação. Diferentemente do contrato administrativo — em que a Administração figura em posição de supremacia (verticalidade) e o particular busca lucro, havendo interesses opostos —, no convênio os partícipes têm os mesmos interesses: todos buscam um fim comum, de interesse recíproco. Por essa razão, a doutrina tradicional o classifica como um "acordo de vontades" que não chega a ser contrato, pois falta o elemento da contraposição de interesses.

Essa natureza de cooperação associativa tem consequências práticas importantes. A primeira é que o convênio não adquire personalidade jurídica: permanece como simples aquiescência dos partícipes para a persecução de objetivos comuns. A segunda é que, justamente por ser uma associação voluntária, não se admite cláusula que obrigue a permanência do partícipe ou que o sancione por denunciar o ajuste — cada partícipe pode denunciá-lo e retirar sua cooperação quando desejar, respondendo apenas pelas obrigações e auferindo as vantagens do tempo em que participou. A terceira é que os recursos repassados continuam sendo considerados "dinheiro público", devendo ser aplicados no objeto do convênio, com prestação de contas ao Poder Público e aos Tribunais de Contas.

A distinção entre convênio e contrato é o ponto central que a banca explora. Enquanto no contrato há interesses contrapostos (a Administração quer o interesse público; o particular quer o lucro), no convênio há interesses convergentes (todos querem o mesmo resultado). No contrato, o particular recebe remuneração e pode dispor livremente dela; no convênio, o valor repassado é vinculado ao objeto. No contrato, há verticalidade e cláusulas exorbitantes; no convênio, há horizontalidade e cooperação. No contrato, em regra, exige-se licitação prévia; no convênio, não há necessidade de licitação para sua formalização, embora a lei de licitações se aplique no que couber.

A pegadinha desta questão está exatamente na inversão dessas características: a banca apresenta traços do contrato administrativo como se fossem do convênio (interesses opostos, modalidade de contrato) ou distorce a natureza do convênio (vontades que se compõem mas não se adicionam, celebração apenas com entidades privadas). O critério decisivo para separar as alternativas é a natureza dos interesses (comuns × contrapostos) e a liberdade de permanência (voluntária × obrigatória). Guarde essa fronteira: é nela que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ❌ Incorreta

O convênio não é uma modalidade de contrato administrativo em sentido estrito. São institutos distintos: o contrato pressupõe interesses contrapostos e verticalidade (Administração em posição de supremacia), enquanto o convênio é um acordo de vontades com interesses comuns, sem verticalidade. A doutrina é clara ao afirmar que o convênio "não chega a ser um contrato, precisamente pelo fato de os interesses serem comuns". A confusão entre os dois institutos é comum na prática administrativa, mas tecnicamente são figuras jurídicas diferentes.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Afirma exatamente o oposto da natureza do convênio. No convênio, os interesses são comuns e convergentes — todos os partícipes buscam o mesmo objetivo. Interesses opostos e contraditórios são característica do contrato administrativo, em que a Administração busca o interesse público e o particular busca o lucro. A banca inverteu a característica do contrato para apresentá-la como sendo do convênio.

Alternativa C — ✅ Correta ⟵ GABARITO

O convênio não admite cláusula de permanência obrigatória. A liberdade de ingresso e retirada dos partícipes é traço característico dessa cooperação associativa: cada partícipe pode denunciar o convênio e retirar sua cooperação quando desejar, respondendo apenas pelas obrigações e auferindo as vantagens do tempo em que participou. Essa é a consequência lógica da natureza voluntária e cooperativa do instituto — não há como obrigar alguém a permanecer numa associação de interesses comuns.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A afirmação de que as vontades "se compõem, mas não se adicionam" não corresponde à doutrina. No convênio, as vontades dos partícipes se adicionam no sentido de que se unem para a consecução de um objetivo comum — há soma de esforços e recursos. A expressão correta para descrever o convênio é que há comunhão de interesses e mútua cooperação, não uma mera composição sem adição. A alternativa tenta criar uma distinção artificial que não encontra amparo na doutrina.

Alternativa E — ❌ Incorreta

O convênio pode ser celebrado tanto com entidades privadas quanto com entidades públicas. A doutrina é expressa: o convênio se celebra entre uma entidade pública e outra entidade pública de natureza diversa, ou entre uma entidade pública e uma entidade privada (sem fins lucrativos). A alternativa restringe indevidamente o alcance do instituto, excluindo a hipótese mais comum de convênio entre entes públicos (ex.: União e Município).

Gabarito: letra C — o convênio não admite cláusula de permanência obrigatória, pois a liberdade de ingresso e retirada dos partícipes é traço característico dessa cooperação associativa.