Questão de Direito Administrativo — Administração Indireta — VUNESP 2024

Organização Administrativa: Administração Direta e Indireta

Gabarito: letra E. As autarquias, como pessoas jurídicas de direito público integrantes da administração indireta, são criadas por lei específica para o desempenho de atividades típicas da administração pública — é essa a sua finalidade institucional, conforme a doutrina e o Decreto-Lei nº 200/1967. As demais alternativas apresentam erros conceituais: a Câmara de Vereadores não tem personalidade jurídica (apenas judiciária), as autarquias se submetem ao controle externo do Tribunal de Contas, as entidades da administração indireta podem obter lucro (empresas públicas e sociedades de economia mista) e a responsabilidade civil não é exclusiva das entidades (é subsidiária em relação ao Estado).

A organização administrativa estuda como o Estado estrutura sua atuação para prestar serviços públicos e exercer atividades administrativas. Em sentido subjetivo, a Administração Pública é o conjunto de órgãos e pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa. Essa estrutura se divide em administração direta (órgãos integrados na estrutura das pessoas políticas — União, Estados, DF e Municípios) e administração indireta (entidades com personalidade jurídica própria, criadas por lei ou com autorização legal, que executam atividades de forma descentralizada).

A administração indireta é composta por autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista (e, para parte da doutrina, os consórcios públicos). Cada uma tem natureza jurídica e finalidade específicas:

As autarquias são a espécie mais próxima da administração direta: exercem atividades típicas do Estado, como fiscalização (Agências Reguladoras), previdência (INSS) e serviços públicos essenciais. Por isso, gozam das mesmas prerrogativas da administração direta (imunidade tributária, impenhorabilidade de bens, prescrição quinquenal, etc.) e se submetem ao controle finalístico (tutela) do ente criador, além do controle externo do Tribunal de Contas.

A distinção central que a questão explora é entre órgão público (sem personalidade jurídica, apenas judiciária em casos excepcionais) e entidade administrativa (com personalidade jurídica própria). A Câmara de Vereadores é órgão do Poder Legislativo municipal — não é pessoa jurídica, mas pode demandar em juízo para defender suas prerrogativas institucionais (Súmula 525 do STJ). Já as autarquias são pessoas jurídicas de direito público, com capacidade processual plena.

Outro ponto importante é a responsabilidade civil. As entidades da administração indireta respondem objetivamente pelos danos causados por seus agentes (teoria do risco administrativo), mas essa responsabilidade não é exclusiva: o Estado responde subsidiariamente (ou seja, primeiro se executa o patrimônio da entidade; se insuficiente, o ente público responde). A responsabilidade é direta da entidade, mas não exclusiva.

Por fim, a questão da finalidade lucrativa: as empresas públicas e sociedades de economia mista, mesmo quando prestam serviços públicos, podem obter lucro — a finalidade é o interesse público, mas o lucro é permitido (e até desejado quando exploram atividade econômica). As autarquias e fundações públicas, por sua vez, não têm finalidade lucrativa, mas isso não impede que tenham superávit em suas operações.

Guarde essas quatro fronteiras — órgão × entidade, controle externo, responsabilidade exclusiva e finalidade lucrativa — pois são exatamente os pontos que as alternativas distorcem.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A Câmara de Vereadores é órgão público, não pessoa jurídica. A Súmula 525 do STJ é expressa:

A alternativa erra ao afirmar que possui personalidade jurídica. Órgãos públicos, em regra, não têm personalidade jurídica — apenas personalidade judiciária (capacidade processual) em situações excepcionais, como a defesa de suas prerrogativas funcionais.

Alternativa B — ❌ Incorreta

As autarquias se submetem ao controle externo do Tribunal de Contas, sim. O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo com auxílio dos Tribunais de Contas, e alcança toda a administração pública, direta e indireta (CF, art. 70). A alternativa nega esse controle, o que é um erro grave. Além disso, as autarquias também se sujeitam ao controle interno (autotutela) e ao controle social (participação popular, ouvidorias, etc.).

Alternativa C — ❌ Incorreta

As entidades da administração indireta podem obter lucro. As empresas públicas e sociedades de economia mista, especialmente quando exploram atividade econômica, têm finalidade lucrativa (embora voltada ao interesse público). Mesmo as autarquias podem ter superávit financeiro. A alternativa confunde "finalidade lucrativa" (que é a razão de ser da entidade) com "obtenção de lucro" (que é um resultado possível). A finalidade das entidades é sempre o interesse público, mas o lucro não é vedado.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A responsabilidade civil das entidades da administração indireta é objetiva e direta, mas não exclusiva. O Estado responde subsidiariamente pelos danos causados por suas entidades. Ou seja, a vítima pode acionar diretamente a entidade, mas se o patrimônio dela for insuficiente, o ente público responde. A alternativa erra ao afirmar que a responsabilidade é exclusiva da entidade.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

As autarquias são criadas por lei específica para o desempenho de atividades típicas da administração pública. Essa é a definição clássica: a autarquia é pessoa jurídica de direito público que executa serviço público descentralizado, com as mesmas prerrogativas e restrições da administração direta. Exemplos: INSS (previdência), IBAMA (fiscalização ambiental), ANEEL (regulação de energia). A alternativa está correta e espelha a doutrina majoritária.

Gabarito: letra E