Questão de Direito Administrativo — Poder de Polícia — VUNESP 2024

Poder de polícia: conceito, atributos e a função social da propriedade

Gabarito: letra B. A obrigação de o dono do imóvel atender à função social da propriedade é exemplo de dever positivo decorrente do poder de polícia, pois o poder de polícia, no conceito moderno, não se limita a impor obrigações de não fazer (abstenções), mas também pode impor obrigações de fazer, como o aproveitamento do solo, sempre em benefício do interesse público. Essa compreensão está alinhada ao art. 78 do CTN, que define o poder de polícia como atividade que "limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade", e à doutrina que reconhece a possibilidade de imposição de deveres positivos.

O poder de polícia é a atividade da Administração Pública que, fundada na lei, restringe e condiciona o exercício de direitos e atividades privadas em benefício do interesse público. O conceito legal está no art. 78 do Código Tributário Nacional, que o define como a atividade que, "limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato", em razão de interesses como segurança, higiene, ordem, costumes, disciplina da produção e do mercado, tranquilidade pública e respeito à propriedade. Esse conceito é a base para a cobrança de taxas de polícia (art. 145, II, CF) e é o ponto de partida para entender os atributos e os limites do instituto.

Tradicionalmente, o poder de polícia era visto como atividade essencialmente negativa, impondo apenas obrigações de não fazer (não construir acima de certo limite, não poluir, não exercer atividade sem licença). No entanto, o conceito moderno ampliou esse alcance: o Estado pode impor também obrigações de fazer, como o cultivo da terra, o aproveitamento do solo e a destinação adequada da propriedade. Essa ampliação está diretamente ligada ao princípio da função social da propriedade, previsto na Constituição Federal (art. 5º, XXIII, e art. 170, III). Quando o proprietário é obrigado a dar destinação socialmente adequada ao imóvel, está sofrendo uma limitação em sua liberdade em benefício do interesse público — exatamente o que caracteriza o poder de polícia.

A doutrina costuma apontar como atributos do poder de polícia a discricionariedade, a autoexecutoriedade e a coercibilidade. A discricionariedade, porém, não está presente em todos os atos: há atos vinculados, como a licença para construir quando preenchidos os requisitos legais. A autoexecutoriedade também não é absoluta — as multas, por exemplo, não gozam de autoexecutoriedade, dependendo de cobrança judicial. A coercibilidade, por sua vez, significa que o ato é obrigatório, independentemente da vontade do administrado. Além disso, o poder de polícia é indelegável a particulares, embora o STF, no Tema 532, tenha admitido a delegação a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração indireta, com capital majoritariamente público, que prestem exclusivamente serviço público em regime não concorrencial, e apenas para as fases de consentimento, fiscalização e sanção — nunca para a ordem de polícia.

A distinção mais importante para esta questão é entre polícia administrativa e polícia judiciária. A polícia administrativa incide sobre bens, direitos e atividades, tem caráter predominantemente preventivo e se exaure na esfera administrativa. A polícia judiciária, por sua vez, atua sobre pessoas, é repressiva e preparatória para a função jurisdicional penal, como ocorre com a investigação de crimes pela polícia civil. Essa distinção é essencial para julgar a alternativa E, que confunde as duas espécies.

Outra distinção relevante é entre o poder de polícia e o poder normativo. O poder de polícia, em sentido amplo, abrange a atividade legislativa que cria restrições; em sentido estrito, é a atividade administrativa que executa essas restrições. A edição de atos normativos (decretos regulamentares, por exemplo) é manifestação do poder normativo, mas também pode ser considerada parte do ciclo do poder de polícia, na fase de ordem de polícia. Portanto, a alternativa A, que nega que a edição de ato normativo seja manifestação do poder de polícia, está incorreta.

A banca explora aqui a confusão entre os atributos e as espécies do poder de polícia. A alternativa correta (B) exige que o candidato conheça a evolução do conceito, que passou a admitir deveres positivos. As demais alternativas trazem erros clássicos: negar o caráter normativo, afirmar que a polícia administrativa é só discricionária, dizer que as determinações não obrigam os agentes públicos, ou confundir polícia administrativa com judiciária. Guarde esses quatro erros: são exatamente eles que a banca usa para derrubar o candidato.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A edição de ato normativo constitui manifestação do exercício do poder de polícia, ao menos na fase de ordem de polícia. O ciclo do poder de polícia começa justamente com a edição de normas que estabelecem as restrições (ordem de polícia). Além disso, o poder de polícia, em sentido amplo, abrange a atividade legislativa que inova na ordem jurídica. A alternativa inverte essa lógica ao afirmar que a edição de ato normativo não é manifestação do poder de polícia.

Alternativa B — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A obrigação de o dono do imóvel atender à função social da propriedade é exemplo de dever positivo decorrente do poder de polícia. O conceito moderno de poder de polícia admite a imposição de obrigações de fazer, como o aproveitamento do solo, o cultivo da terra e a destinação adequada da propriedade, sempre em benefício do interesse público. Essa imposição limita a liberdade do proprietário, mas é legítima porque visa ao bem comum, conforme o princípio da função social da propriedade.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A polícia administrativa não se expressa somente por atos discricionários. Há atos de polícia vinculados, como a licença para construir ou dirigir, quando preenchidos os requisitos legais. A discricionariedade é a regra, mas não é exclusiva. A alternativa generaliza indevidamente.

Alternativa D — ❌ Incorreta

As determinações decorrentes do poder de polícia são obrigatórias para todos, inclusive para órgãos e agentes públicos, quando atuam como administrados. A coercibilidade é atributo do poder de polícia: o ato é imperativo, independentemente da vontade do destinatário. A alternativa nega essa obrigatoriedade, o que contraria a natureza do instituto.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A polícia administrativa tem caráter predominantemente preventivo, não repressivo. A atuação repressiva, após a ocorrência do crime, para apuração de autoria e materialidade, é própria da polícia judiciária. A alternativa confunde as duas espécies de polícia.

Gabarito: letra B